内容来自《亚热带水土保持》杂志2020年9月的文章《高速公路水土保持方案变更问题浅析》，作者车腾腾。

摘要

高速公路作为一类典型的线性生产建设项目，具有建设里程长，穿越的地形、地质条件复杂，挖填方数量大的特点。本文通过分析高速公路工程建设不同阶段对水土保持方案编制和变更的影响，阐述建设过程中容易产生变化的主要内容，并分析了导致水土保持方案变更的原因，为进一步做好水土保持工作，避免出现水土保持方案变更的情况提出了建议和对策，具有一定的实践意义。

正文

习近平同志在十九大报告中指出，坚持人与自然和谐共生，必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策。高速公路作为一项重要的基础设施，在国民经济发展中扮演着重要的角色，随着高速公路里程数的逐年增加，建设过程中的生态环境保护、水土流失防治工作势必更加重要，加强和规范水土保持方案变更管理工作是一项重要的内容。

1 水土保持方案的管理要求

《水土保持法》规定，在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，应当编制水土保持方案并报县级以上人民政府水行政主管部门审批。

经批准的水土保持方案，用于指导生产建设项目采取水土流失预防和治理措施。高速公路项目通常在可行性研究阶段就会启动水土保持方案的编报工作，但往往在后续施工建设过程中会存在变更。

然而，因建设单位对水土保持工作重视不够，直至项目验收阶段才会开展水土保持方案的变更工作。

《水土保持法》明确规定水土保持方案经批准后，出现以下两种情况需要补充或者修改水土保持方案并报原审批机关批准。

· 一种情况是生产建设项目的地点、规模发生重大变化的，应当补充或者修改水土保持方案并报原审批机关批准; 

· 另一种情况是水土保持方案实施过程中，水土保持措施需要作出重大变更的，应当经原审批机关批准。

随着我国城市化进程的推进和基础设施建设的蓬勃发展，为了让生产建设项目水土保持方案的管理更好地服务于工程建设管理， 2016 年3 月水利部办公厅印发了《水利部生产建设项目水土保持方案变更管理规定( 试行) 》的通知( 〔2016〕65 号文) 。

“规定”中除了包含水土保持法中明确需要补充或者修改水土保持方案的两种情况，还增加了弃渣场发生变化的情形。

2 高速公路建设阶段及其对水土保持方案编制的影响

高速公路的建设一般经过项目建议书、工程可行性研究、初步设计、施工图设计、工程建设和工程验收阶段，每一阶段都有其自身的特点和对高速公路建设的作用，对水土保持方案的编制和变更也有着不同的影响。

项目建议书是对拟建项目的一个总体设想，是根据国民经济和社会发展规划、公路路网布局规划，通过踏勘和调查、重点研究项目建设的必要性，对建设规模、投资、技术标准、经济效益等作适当分析，并对项目建设的可能性进行初步分析。项目建议书一般不作为水土保持方案编制的依据，对水土保持方案编制的影响较小。

可行性研究阶段是在项目建议书的基础上对拟建项目进行必要的测量、地质勘探和调查研究，从建设条件、投资、经济效益、环境影响、社会影响以及项目风险的深入研究，充分进行技术经济论证，做出项目是否可行的结论。

可行性研究报告是在项目建议书的基础上围绕项目的可行性做更进一步的研究论证，是立项的基础，也是项目主管部门或建设单位的决策依据。可行性研究报告通常是水土保持方案编制的基础资料，其内容的详细程度和可行性直接决定了水土保持方案编制成果的指导效果。

初步设计是在可行性研究的基础上，对可行性研究提出的结论和遗留问题进行全面分析，深入研究、论证，并对关键部位进行多方案比选，推荐在设计上经济合理、技术可行的方案。初步设计阶段对可行性研究阶段内容的调整，在一定程度上将直接决定水土保持方案是否需要变更。

施工图设计是基于初步设计所确定的工程规模和技术指标，对高速公路工程各个部位进行全面分析并进行详细设计的过程。施工图设计阶段需明确工程实施过程中可能用到的临时工程的数量和位置，相比前面几个阶段更为具体，更加接近工程建设的实际。在这一阶段，临时工程的调整往往会直接导致水土保持方案变更。

工程实施阶段是在施工单位已经确定、施工图纸已经提供的前提下，按照施工规范、质量控制标准、建设工期的要求对建设项目的工程进度、工程质量和工程费用进行全面控制的过程，这一过程一般为2 ～ 3年。由于这一阶段的可变因素较多，实施中的设计和水土保持变更都比较容易出现。

3 高速公路建设过程中的主要变化内容

高速公路在建设过程中，常会出现两类变化，一类是高速公路主体线位的调整，另一类则是施工过程中的临时工程的调整。第一类变化一般是由于各个设计阶段深度不同，随着调查、收集的资料不断丰富，设计内容更加细致、深入，从而导致主体线位调整。

第二类变化主要是取土场、弃土场、施工场地、施工便道等临时工程数量和位置的变化，主要在施工图、实施阶段的变化较为明显。

4 高速公路水土保持方案变更原因

通过对高速公路建设过程中主要变化内容的分析，可从四个方面来看变化原因: 一是主体设计深度不同导致的变化，二是临时工程的数量和位置的变化，三是工程管理导致变更，四是水土保持行业管理间接引起的变更。

4. 1 主体设计深度不同

主体设计在初步设计阶段通常需根据现场踏勘和多方调研，结合工程可行性研究阶段路线的主体设计进行认真研究，考虑到地质、地形、拆迁、农田占压和对生态环境等影响，对局部线路进行优化调整。

4. 2 临时工程变化

高速公路线路长、规模大，建设过程中常涉及较多数量的取( 弃) 土场、施工场地和便道。随着设计的不断深入，至施工图设计阶段临时工程的数量和位置会根据工程实施的需要有所调整。

然而，在工程实施阶段一般秉承节约用地的原则，临时工程中的施工场地和便道会结合工程永久占地考虑，因而相较工程可研阶段编制的水土保持方案而言，施工场地和便道的数量会有所减少，位置也会有所调整。

此外，水土保持方案中所确定的取、弃土场，往往因线位调整、标段划分和土地租用的难易程度等情况会出现位置和数量上的明显变化。

4. 3 工程管理

工程管理导致的变更主要包括线路标段划分、部分参建单位水土保持意识不强、参建单位沟通不畅等主观原因。

4. 3. 1 标段划分

高速公路里程一般较长，在实施阶段通常会将工程划分为多个标段同时施工建设。然而，在工程可行性研究和初步设计阶段均不会考虑标段的划分，临时工程以高速公路工程为整体来划分确定。

因施工标段的划分，不同的施工中标单位会根据工程需要和自身单位的实际情况来安排临时工程，因此，通常会有较大的调整。

此外，因为在水土保持方案编制阶段，是按照项目整体来调配土石方，以此确定弃土场的位置和数量，但是在项目划分标段后，往往是在各标段内部调配平衡土石方，这样便可能导致取、弃土场的位置和数量发生较大变化。

4. 3. 2 建设、施工单位对水土保持工作重视程度不够

建设单位在项目前期急于取得水土保持方案批复文件，而在工程建设管理过程中未将水土保持工作纳入日常管理，对施工单位未进行水土保持相关工作的考核，会引起水土保持方案的变更。

施工单位在施工过程中，考虑到临时租地、运距和建设成本等因素，会就近并根据实施难易程度自行选定取、弃土场，往往会与水土保持方案确定的取、弃土场不一致，发生较大的变化。

因此，由于建设、施工单位对水土保持工作的重视程度不够，极易引起水土保持方案的变更。

4. 3. 3 各参建单位沟通不畅

在水土保持方案编制、工程设计中，水土保持方案编制单位和工程设计单位因缺乏充分的沟通，各自根据行业要求选定工程建设所需的取、弃土场位置，这样选定的取、弃土场可能会因考虑因素不够全面而导致不必要的变更。

施工单位进场后，常因缺乏与水土保持方案编制、工程设计单位间的沟通，自行确定取、弃土场位置，这大大提高了水土保持方案变更的可能性。

4. 4 水土保持行业管理

水土保持行业管理间接引起的变更主要包括水土保持技术服务单位宣传不够和水土保持执法成效不明显等。

4. 4. 1 水土保持技术服务单位宣传不够

水土保持技术服务单位将工作重心放在编制工程项目的水土保持方案上，对水土保持相关法律、法规的宣传不够，未对建设、设计和施工等参建单位开展有针对性的宣传，未能使得各参建单位的水土保持意识快速提升。

4. 4. 2 水土保持执法成效不明显

长期以来，水土保持执法成效不明显是水土保持手续办理不及时的一个重要原因。特别是在一些项目的水土保持执法过程中，受到的行政干预过多，严重影响了水土保持执法的威严，从而导致项目参建各方对水土保持工作认识不到位。

5 建议与对策

5. 1 合理确定水土保持方案编制时间

建设单位在高速公路建设过程中应重视水土保持工作，了解水土保持相关法律、政策，勿以进度推进为第一做事准则，导致水土保持方案变更，反而事倍功半，影响工程进度。

一直以来，水土保持方案编制单位按照可研方案完成报批工作，然而，高速公路建设受主观与客观因素的影响较大，尤其是线路长、跨越地形地貌复杂的项目，变更率更高，水土保持方案编制单位应当及时、充分地与建设、设计单位进行沟通，努力宣传水土保持相关法律、法规，使其提高水土保持意识。

同时，应让建设单位意识到水土保持方案变更也会给工程建设管理带来不利影响。在初步设计明确线路方案以后，甚至是在施工图设计阶段开展水土保持方案编制工作会更有利于项目建设，也会大大地减少水土保持方案的变更。

5. 2 联合多部门参与工程建设前期工作

高速公路在通过初步设计审查确定线路后，应加强同地方政府各部门的沟通协调。建设单位可邀请地方水利、国土、林业、建设、规划等部门，逐一明确各临时工程的设计是否合理，是否符合国家法律及地方建设规划的要求。

对于不符合地方要求的选址，设计单位应重新确定各临时工程的位置。同时，可以通过与地方建设、规划部门沟通协调，尽可能地采用土石方综合利用的方式来解决工程建设中的借方和弃方。

5. 3 加强标段间的协同管理

工程实施过程中，建设单位应组织各标段之间协同作业，以高速公路工程为整体，根据工程所在地的地形地貌、水文地质、土石方挖填情况等来统一安排临时工程。尤其是土石方工程，可以通过内部调运大大地减少取、弃土场的设置。

5. 4 建设单位强化事中监督、监管

项目开工前，建设单位可邀请地方水土保持部门的专家和专业人员开展现场讲座，学习水土保持知识，提高参建人员的水土流失防治意识。同时，建立水土保持目标责任制，制定详细的水土保持方案实施计划，把水土保持列为工程进度、质量考核的内容之一。

还应主动配合水土保持主管部门的日常监督检查，及时向水行政主管部门上报水土保持监理、监测工作的开展情况。加强施工工程中的监督管理，定期开展现场监督检查，防止施工单位随意变更取、弃土场。